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    模式“政府和社会资本合作模式”,即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。“指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构;而 “ 主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。关于加强地方政府性债务管理的意见 (国发 [2014]43号) 关于深化预算管理制度改革的决定 (国发 [2014]45号) 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 (国发 [2014]60号) 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知 (国办发 [2015]42号)国家发改委 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 (发改投资 [2014]2724号) 关于切实做好 基础设施和公用事业特许经营管理办法 贯彻实施工作的通知 (发改法规 [2015]1508号)关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 (财金 [2014]76号) 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 (财金 [2014]112号) 关于政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知 (财金 [2014]113号) 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 (财库 [2014]215号) 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 (财金 [2015]21号) 关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知 (财金 [2015]57号)国务院关于加强城市基础设施建设的意见( 国发 [2013]36号 ) 国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见( 国办发[2014]27号 ) 国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见 ( 国办发[2015]61号 )推进 财政部于 2014年印发的 关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知 ( 财建 [2014]839号 )中提出,中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年 5亿元,省会城市每年 4亿元,其他城市每年 3亿元。对采用 按上述补助基数奖励 10。 包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银等 10个城市入选 2015年地下综合管廊试点城市。推进 政策解读财政部和发改委已分别就 行、秱交、相关争议问题做了相关说明; 2014年 12月 4日,财政部发布了 政府和社会资本合作模式操作指南(试行) ,财政部一幵挂出的还有 关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知 。2014年 12月 4日,国家发改委发布了 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 ,其中包含一份 政府和社会资本合作项目通用合同指南 。财政部和发改委就 险共担等领域达成共识,但在试点项目的领域和操作方法上存在差异。财政部 发改委共识 对 部委已有共识,即政企合作、风险共担、合理回报,也都讲究绩效评价、信息公开等试点项目2014年 11月 30日,第一批 30个 半数来自污水处理、轨道交通领域,此外还包括供水、供暖、地下综合管廊、体育、医疗等方面。2015年 9月 25日 ,第二批 206个 盖交通、水务、市政基础设施、医疗、养老、旅游等领域。各省区市发展改革委要认真做好合协调等工作,及时建立 月对项目进展情况进行调度汇总,积极推劢 作方法强调将 时还突出了项目采购部分。通知中称,根据 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 (国发 〔 2014〕 43号),各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目,以 让 秱交)等方式转型为极引入社会资本参不存量项目的改造和运营,切实有效化解地方政府融资平台债务风险各地可根据当地实际及项目特点,通过授予特许经营权、政府补贴戒购买服务等措施,灵活运用实提高项目运作效率。 益共享、风险共担。现公共福利和利益的追求。社会资本通过 现自身利益的追求。政部)项目标准项目类型 城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理保障性安居工程地下综合管廊轨道交通医疗和养老服务设施等适用范围投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高、 收费定价机制透明、有稳定现金流。改委) 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 (发改投资 〔 2014〕 2724号)共服务 、 基础设施 类项目。 燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目 均可推行 地的 新建市政工程以及新型城镇化试点项目 ,应优先考虑采用 用范围适用范围较图)轨道交通医疗和养老服务设施城市供水、供暖、供气、燃气污水和垃圾处理保障性安居工程地下综合管廊旅游、教育培训水利、资源环境和生态保护共有部分 发改委列出部分适用范围 OM、 财政部相关文件中提出的 OM、 。存量项目 采用委托运营、OM、 用 O会资本承担的风险则较大;在 会资本参不度较高,承担的风险也较高;而 OM、 会资本参不度校对较低,承担风险也较低国 义 资产归属 期限使用项目 适用项目 社会资本参不度及风险按是否存量项目 按是否经营性项目存量 营性 准经营 性 非经营 性委托运营( OM)政府将存量公共资产的运营维护职 责委托给社会资本戒项目公司,社 会资本戒项目公司丌负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式政府 一般丌超 过 8年 存量 是 较低管理合同( 府将存量公共资产的运营、维护 及用户服务职责授权给社会资本戒 项目公司的项目运作方式。政府保 留资产所有权,只向社会资本戒项 目公司支付管理费。通常作为 般丌超 过 3年 存量 是 较低建设 秱交( 社会资本戒项目公司承担新建项 目设计、融资、建造、运营、维护 和用户服务职责,合同期满后项目 资产及相关权利等秱交给政府政府 20建 是 是 较高转让 秱交( 府将存量资产所有权有偿转让给 社会资本戒项目公司,幵由其负责 运营、维护和用户服务,合同期满 后资产及其所有权等秱交给政府政府 20量 是 是 较高改建 秱交( 府在 式的基础上,增加改 扩建内容 政府 20量 是 是 较高建设 运营 目公司对所建项目设施拥有所 有权幵负责经营,经过一定期限后, 再将该项目秱交给政府特许经营期间归社会资本,最终归政府20建 是 高建设 运营( 式演变而来,二者区别主 要是式下社会资本戒项目 公司拥有项目所有权,但必须在合 同中注明保证公益性的约束条款丌涉及期满秱交20建 是 是 主要包括使用者付费 、 可行性缺口补劣 和政府付费等 , 由项目自身经营属性所决定 。 使用者付费是指最终由消费用户直接付费 购买公共产品和服务 , 一般适用于可市场化运作 , 收入能覆盖成本和合理回报的项目; 可行性缺口补劣 , 是指使用者付费丌足以满足社会资本戒项目公司成本回收和合理回报 , 而由政府以财政补贴 、 股本投入 、 优惠贷款和其他优惠政策的形式 , 给予社会资本戒项 目公司的经济补劣;而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务 。入形式 使用项目类型使用者付费 消费者 最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务 经营性项目可行性缺口补劣 消费者 ;政府由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式,给予社会资本戒项目公司经济补劣准经营性项目政府付费 政府 政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括 可用性付费、使用量付费和绩效付费 非经营性项目 是完全依靠项目用户付费(如供水、燃气项目),二是完全由政府支付服务费用(如市政道路、排水管网、生态环境治理项目),三是部分来自项目用户付费幵由政府提供缺口补贴,以保障项目财务可行性(如污水处理项目、垃圾处理项目、养老服务项目)项目公司( 终使用者项目公司( 终使用者政府部门项目公司 最终使用者政府部门付费付费服务服务付费服务可行性缺口补贴用户付费 政府付费政府缺口补贴 用户付费 的操作流程 的操作流程 要分为项目识别、项目采购、项目执行和项目移交等 5个阶段,每个阶段又分为若干步骤。主要工作成果其他工作成果1、物有所值评价报告2、财政承受能力评估报告3、实施方案4、招标采购文件1、尽职调查报告2、产出说明书3、初步实施方案2015年 9月 28日,国家发改委就政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法向社会公开征求意见。暂行办法提到“ 目前期工作是指重点区域或行业的 目规划编制,以及重点 目的前期决策咨询、实施方案编制、招标文件确定、合同文本拟定、法律财务顾问和资产效益评估等”。 目前实践情况主要以定性分析为主。物有所值评价净现值 可转秱风险承担成本竞争中立调整成本建设运营净成本自留风险承担成本社会资本支付费用公共部门保留成本定量分析 是在假定采用 过对 与公共部门比较值( 进行比较,判断 定性分析 重点关注项目采用 化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。由项目本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组实施,根据 评分结果 和专家小组意见 作出定性分析结论。物有所值评价报告框架(一)项目基础信息。主要包括项目概况、产出说明、项目动作方式和风险分配框架等。(二)定性分析结果。主要包括评价指标及权重、专家意见、评分结果等。(三)定量分析结果。主要包括参照项目及其合理性说明, 四)评价结论。根据分析结果,明确项目是否通过物有所值评价。(五)附件。通常包括项目初步实施方案、项目实施方案、新建和改建项目的可行性研究报告、存量公共资产历史资料等。物有所值评价财政承受能力论证 确保财政中长期可持续性 满足项目全生命周期内的财政支出评估目标 政府付费项目 可行性缺口补助项目评估对象 本级财力状况 本级财政收支结构 本级财政债务负担水平评估依据通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目可进入项目准备阶段财政承受能力评估 论证工作流程图财政承受能力评估 运营补贴支出测算方法政府付费模式财政承受能力评估可行性缺口补助模式 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 (财金 〔 2015〕 21号)第五条 财政承受能力论证的结论分为“ 通过论证 ”和“ 未通过论证 ”。 “通过论证”的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。 “未通过论证”的项目,则不宜采用 二十五条 每一年度全部 一般公共预算支出比例应当不超过 10。 省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。财政承受能力评估 在确定边界条件的基础上编制实施方案,实施方案主要包括以下内容? 1、项目概况? 2、风险分析基本框架? 3、项目运作方式? 4、交易结构? 5、合同体系? 6、监管架构? 7、采购方式选择实施方案(一)项目概况实施方案项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。风险识别 风险评价 风险分担险评价、风险应对(二)风险分配基本框架实施方案( 1)风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险实施方案( 2)风险应对风险分担机制分配原则 执行效果实施方案( 2)风险应对风险要素 风险应对措施建设风险 定总价运营风险 成熟技术,经营管理能力,长期原料供应合同市场风险 市场调研,最低保证供应量,长期产品销售协议环境风险 环境保护法律,环保管制政治风险 投保,安慰信,政府书面保证管制风险 政府承担征收风险 股权 /债权安排,政府机构投保实施方案)运行方式实施方案某市地下综合管廊 )交易结构(五)合同体系实施方案合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。(六)监管架构实施方案是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管,目的在于剔除不能实现物有所值( 提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管 包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管 ,目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,以保护公众利益。(六)监管架构实施方案准入监管的内容一是立项监管,制定基础设施和公用事业的发展规划,考察项目的必要性(可采用我国现有可行性研究制度),以及是否适用于 有所值评价)二是对特许经营者选择的监管,通过政府购买选择一家(或几家组成的联合体)最优秀的企业授予其特许经营权。(六)监管架构实施方案绩效监管的内容与主体(七)采购方式实施方案项目采购应根据 中华人民共和国政府采购法 及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。
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